目前，雖說(shuō)我國(guó)涉及農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律主要有《憲法》、《民法》、《村民委員會(huì)組織法》以及一部專門的《土地管理法》，但是這些有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定仍存在很多問題。
(一)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定一直是十分謹(jǐn)慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴(yán)格規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。直到1980年代末，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律控制才開始松動(dòng)。
1988年修改的《憲法》規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，而同年修改的《土地管理法》第2條也規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。
當(dāng)然，此后隨著國(guó)有土地流轉(zhuǎn)辦法的出臺(tái)，國(guó)有土地市場(chǎng)在全國(guó)各地取得快速有序的發(fā)展，對(duì)城市國(guó)有土地資源的配置發(fā)揮了重要的作用。但是，有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)辦法和法規(guī)一直沒有出臺(tái)。我國(guó)新修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外”。同時(shí)，該法第63條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。
由此可見，我國(guó)目前的法律對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較嚴(yán)格的。事實(shí)上，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員雖可以使用本集體土地興辦企業(yè)或建住房，卻不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，這意味著農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在法律上是禁止流轉(zhuǎn)的。至于因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖被法律許可，但也由于缺乏具有可操作性的具體規(guī)定，如對(duì)于流轉(zhuǎn)的方式與程序、流轉(zhuǎn)期限與對(duì)象以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均缺乏明確規(guī)定，實(shí)際上或者無(wú)法公開正常進(jìn)行、或者以違法私自轉(zhuǎn)讓等方式交易。結(jié)果，自發(fā)、私下的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，直接造成土地利用的混亂，對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施都產(chǎn)生了較大的沖擊，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量難以有效控制。
(二)農(nóng)村集體土地性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)有的以外，屬集體所有;宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有。”
至于哪一級(jí)和哪一個(gè)組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，《土地管理法》第10條則繼續(xù)規(guī)定“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”同時(shí)，我國(guó)的《民法通則》第74條也有類似的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。根據(jù)有關(guān)的調(diào)研(國(guó)土資源部，2001)指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實(shí)地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90.似乎農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與所有權(quán)主體并不存在所謂“模糊”之類的問題。但是，在實(shí)際進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的許多案例中，土地產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛的確嚴(yán)重。
例如上海郊區(qū)某鄉(xiāng)興辦私營(yíng)開發(fā)區(qū)，占用一個(gè)村500畝地。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與該村委會(huì)商定，每畝每年補(bǔ)貼800元，補(bǔ)貼時(shí)間為8年?，F(xiàn)在補(bǔ)貼期滿，鄉(xiāng)政府停止補(bǔ)貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現(xiàn)在的權(quán)屬應(yīng)該歸誰(shuí)?如果按“既成事實(shí)”，“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”，那么，顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級(jí)或下級(jí)的土地所有權(quán)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已對(duì)村委會(huì)支付了一定補(bǔ)貼。
如果承認(rèn)現(xiàn)在土地的所有權(quán)屬于村委會(huì)，應(yīng)該如何確定村對(duì)土地的收益權(quán)?當(dāng)然，產(chǎn)生糾紛的原因可能更為復(fù)雜，當(dāng)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的協(xié)商是否經(jīng)過(guò)大多數(shù)村民的同意?從而該協(xié)商是否具有法律效力?該協(xié)商是否規(guī)定了8年政府補(bǔ)貼之后土地所有權(quán)的處置等問題?
類似的問題還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需占用集體所有的土地，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，占用某個(gè)村民小組的土地，該村民小組的土地使用權(quán)已轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。那么，該村民小組的土地所有權(quán)是否也同時(shí)轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢(劉漢裔，2001)?上述二則案例說(shuō)明當(dāng)農(nóng)村集體土地發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，土地集體所有權(quán)屬與使用權(quán)在法律上的確沒有得到明確的規(guī)定和保障，從而產(chǎn)生一系列的問題也就顯得十分棘手、難于管理。
農(nóng)村集體土地傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式
傳統(tǒng)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是在一些地區(qū)，或在政府的直接干預(yù)下，或在市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)下，與當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐木唧w情況相適應(yīng)，在家庭承包制的基礎(chǔ)上，打破分散、均等化的小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)、逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?，形成的多種類型的土地流轉(zhuǎn)形式。曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，現(xiàn)仍繼續(xù)發(fā)揮一定的作用。
1.1 反租倒包。由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村集體將農(nóng)民承包的土地“返租”回來(lái)，再承包給個(gè)人和單位(往往是有經(jīng)營(yíng)能力的種養(yǎng)能人或經(jīng)濟(jì)實(shí)體),由接包方向集體繳納承包費(fèi)，同時(shí)給轉(zhuǎn)包土地使用權(quán)的農(nóng)民以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這種形式在尊重農(nóng)民土地承包權(quán)的前提下，改變一家一戶分散種植的格局，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng);在發(fā)揮統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲的優(yōu)越性的同時(shí)，也發(fā)揮了家庭分散勞動(dòng)的優(yōu)越性。
1.2 土地股份合作。即農(nóng)民把土地的承包權(quán)和使用權(quán)交給集體，從而換取一定數(shù)量的股份。集體建立土地股份合作社(或股份公司),實(shí)行股份合作制經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)章程或協(xié)議將投資形式、投資份額及收益分配等經(jīng)濟(jì)處理辦法事前做出規(guī)定，農(nóng)民以土地使用權(quán)入股參與經(jīng)營(yíng)，并獲得相應(yīng)收益。股份公司的成立主要有兩種形式。一是行政村或自然村的所有土地和其他資產(chǎn)經(jīng)評(píng)估被作為投資入股，然后根據(jù)評(píng)估的結(jié)果給農(nóng)戶配股。二是以土地作為唯一的資產(chǎn)入股，并根據(jù)一定方式(如社區(qū)成員資格、承包土地的數(shù)量和年限、年齡等)給每一個(gè)成員配股。
1.3 土地轉(zhuǎn)包。原承包方將其土地使用權(quán)以一定的條件再發(fā)包給第三方，而原承包合同中所規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)不變。在這種方式下，新的承包人不與土地所有者直接發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，雙方根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)條件簽訂轉(zhuǎn)包協(xié)議，以確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)包市場(chǎng)期限機(jī)動(dòng)靈活。這種情況多數(shù)是轉(zhuǎn)包者已有非農(nóng)就業(yè)門路，不以土地為生，從而轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，保留承包權(quán)，一旦失去非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)仍有土地作為生活保障。
1.4 土地轉(zhuǎn)讓。指原承包方與第三方簽訂合同，將自己與發(fā)包方業(yè)已形成的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系由第三方向發(fā)包方履行。這種現(xiàn)象主要集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村、近城郊區(qū)和廠礦工業(yè)區(qū)附近。這些地方的農(nóng)民有相對(duì)穩(wěn)定的非農(nóng)收入，從而不必再依賴土地來(lái)維持生計(jì)。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民不必再為幾畝田的經(jīng)營(yíng)牽腸掛肚，可以安心從事二、三產(chǎn)業(yè)。
1.5 土地互換。土地互換有兩種形式：一是由集體出面組織的互換。某些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村基于連片種植的需要，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)帶，宜糧則糧、宜林則林、宜果則果，農(nóng)戶通過(guò)換地，從事自己愿意的種植方式。二是農(nóng)戶之間的互換。土地使用權(quán)的當(dāng)事人為便于耕作，雙方互換土地使用權(quán)，各得其所，這是以雙方各自的土地使用權(quán)為標(biāo)的物的市場(chǎng)交易行為，主要是因土地分散、地塊零散引起的。
1.6 委托經(jīng)營(yíng)。指農(nóng)戶因外出等原因而又不愿放棄土地，從而委托他人代行經(jīng)營(yíng)，收益分配由雙方協(xié)商解決。一些地方，種糧農(nóng)戶們只要繳納一定的費(fèi)用，并進(jìn)行簡(jiǎn)單的田間管理，便可坐享收成。期間各類農(nóng)事，由他人負(fù)責(zé)打理，即通過(guò)專業(yè)農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、糧食專業(yè)合作社對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)行“統(tǒng)一翻耕、統(tǒng)一育秧、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一植保、統(tǒng)一收割”的“一條龍”有償服務(wù)，或提供某一關(guān)鍵環(huán)節(jié)有償服務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地耕作社會(huì)化服務(wù)。
1.7 “四荒”地拍賣。指競(jìng)爭(zhēng)買賣“四荒"地，即眾多欲訂約人通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織訂立合同，購(gòu)買“四荒"土地使用權(quán)，用于農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖。
